发展小城镇经济是优化农村经济结构和解决“三农”问题的关键。通过调研，我们认为，郑州市城镇化工作开展较早、成效很大，但小城镇经济实力还较薄弱，发展小城镇经济的工作还不够扎实。在抓小城镇建设的同时，必须高度重视发展小城镇经济。发展农村经济千万不能忽视发展小城镇经济,抓小城镇的规划和建设必须以发展小城镇经济为切入点。
一、建设小城镇的政策背景
2000年10月11日中共第十五届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，提出要积极稳妥地推进城镇化，提高城镇化水平，转移农村人口，为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，促进国民经济的良性循环和社会的协调发展。随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略。
2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议，将大力发展小城镇纳入了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。
2002年11月18日党的十六大提出，全面繁荣农村经济，加快城镇化进程，要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍。
2007年10月24日党的十七大提出，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。
1994年3月26日，河南省人民政府发布了《关于加快小城镇建设的通知》（豫政[1994]22号）。
1999年12月17日河南省人民代表大会通过了《河南省人民政府关于进一步加快小城镇建设的决定》(豫政[1999]93号)。
2002年6月4日郑州市人民政府发布了《郑州市人民政府关于进一步加快小城镇建设的决定》（郑政[2002]11号 ）。
二、建设小城镇的重要意义
城镇化是现代化的一个重要标志，它涉及到经济建设和社会发展的许多领域，是经济学界和社会学界共同关心的热点课题。加强城镇化战略研究，促进城镇化健康发展，是一项重大的战略任务。在社会主义改革开放和现代化建设的新形势下，积极发展小城镇是加速中国城镇化进程的现实而有效的战略性选择。朱镕基总理在1999年《政府工作报告》中强调，加快小城镇建设，是经济社会发展的一个大战略。这是对我国城镇化道路的经验总结，是符合现实国情的战略决策，是对城镇化理论和实践的重大突破，为中国未来小城镇加速发展指明了方向，这标志着我国农村经济社会发展已经到了实现乡村城镇化的新阶段。随着农村非农产业的快速发展和乡镇企业的异军突起，小城镇迅速崛起，成为带动农村经济繁荣的重要力量，发挥着农村地域性经济文化及各种社会服务的中心作用，为农村经济社会发展提供可靠的载体和依托，对于推进农业现代化、农村工业化和农村城镇化起了巨大作用。是推进社会主义新农村建设的重要途径。党的十五届和十五届三中全会指出：“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的重大战略。目前，加快城镇化进程的时机和条件已经成熟，抓住机遇适当引导小城镇健康发展，是当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。”实践证明，建设和发展小城镇，有利于各类企业集中发展，有利于转移农村富裕劳动力，有利于提高农民素质，改善生产生活环境，有利于扩大内需，推动国民经济快速发展，有利于调整农村产业结构，加快乡村城市化进程。因此，加强中国小城镇发展问题研究，是关系到我国国民经济增长的长期战略目标的关键问题，有着非常重要的理论和现实意义。
（一）吸纳农村富余人口，避免他们盲目流入大城市
全市共有94个乡镇，如果一个乡镇吸纳1万农村人口，则全市可以吸纳94万人。农村多余人口到达小城镇从事二、三产业，可以提高生活质量，有利于农民文化素质的提高，从而提高综合竞争力。
（二）加快土地流转，提高农业集约化经营程度
农民迁入小城镇，其原有的耕地可以转让出来，可以使大规模的城镇化及交通、水利建设中减少一些土地后人均土地不至于降的太多。小城镇的人均用地约为120～145㎡/人，而农村居民点的人均用地要150～170㎡/人。如荥阳市2007年至今在贾裕镇开展五村连建工程，把分散的农村居民集中统一规划，在贾裕镇开展新农村示范村建设，此项工程共涉及郭岗村、洞林村、鹿村全村及邢村、周洞村各两个村民小组，5400口人，居民点占地1000余亩。经过规划建设，全部居民集中到统一规划建造的7层楼房里，各种配套设施齐全，占地不足500亩，将老宅基地还耕，新增耕地500亩，将以经济效益较高的观光农业为主。
（三）打破城乡二元化经济结构，扩大内需，拉动城市经济增长
打破城乡二元化经济结构，使小城镇成为县级城市联系农村的纽带，促进城乡交流，逐步打破城乡经济的二元化结构，缩小城乡差别，逐步融合城乡空间，通过小城镇的发展，扩大农村工业及消费品的市场、扩大内需，拉动城市经济的增长。
三、郑州市小城镇发展的现状及主要特征
近年来，郑州市在壮大区域性中心城市的同时，大力实施小城镇带动战略，积极培育小城镇经济增长点，助推小城镇健康发展，城乡面貌发生了可喜的变化，居民的生产生活环境显著改善，涌现出了一批各具特色的小城镇。全市有国家级小城镇建设重点镇9个，河南省小城镇建设重点镇15个，竹林镇还荣获了中国首届人居环境最佳范例奖。但是，与先进城市相比，目前郑州市小城镇发展的总体水平还处于规模较小、设施较差、功能较弱，发展速度较为缓慢，缺乏凝聚力和辐射力，这与加快城镇化进程，进一步提高郑州市的首位度的要求还相差甚远。
2008年，全市共有94个乡镇，其中，72个建制镇，22个乡；有12个分布在郑州市城区附近，82个分布在郑州下辖的六县一区（上街区）；42个分布在平原，52个分布在山区或丘陵地带。小城镇平均行政区域面积69.82平方公里，平均户数1.1万户，平均人口4.3万人；年末外来人口3256人。其主要特征为：
（一）基础设施逐步完善
小城镇在致力于经济建设的同时，不放松人民生活基础设施建设，逐步形成了经济与环境的良性互动，呈现出了较高的发展潜力。全市94个乡镇共涉及2022个行政村，其中通电、通电话、通公路的村已达100%；通有线电视的村1766个，通自来水的村1753个，垃圾集中处理的村1173个，分别占行政村总数的87.3%、86.7%、58.0%，比全省分别高出22.9、37.8、36.9个百分点。
文化教育： 2008年全市乡镇拥有中小学校共1172所，中小学生49.6万人，平均每所学校拥有学生423人，每万人口拥有中小学生1239人；中小学教师总数38421人，平均每万名学生拥有教师775人，比全省平均水平多209人。
医疗卫生：2008年，全市乡镇共有医院216所，每个乡镇平均2.3个，医生10817人，病床14655张，平均每万人拥有医生27人，是全省平均的1.9倍，每万人拥有病床36.6张，是全省平均的1.7倍。
2008年全市拥有乡镇图书馆、文化站548个，平均每个乡镇5.8个，是全省平均水平的2.6倍，每万人拥有图书馆、文化站1.4个，是全省平均水平的2.8倍，丰富了乡村农民的文化生活。登封市白坪乡是万人拥有图书馆、文化站最多的乡镇，乡镇总人口15108人，图书馆、文化站13个，平均每万人拥有图书馆、文化站8.6个。
镇区建设进展良好。随着经济实力的增强，镇区基础设施建设力度不断加大，而基础设施的不断完善和投资的增加，直接带动了城镇区域和人口的增加，城镇化水平进一步提高。2008年，平均镇区建成区面积669.4公顷，镇区总户数28.2万户，总人口114.3万人。镇区基本实现集中供水，镇区公共绿地面积为5613.7公顷，平均每个镇区78公顷。
基础设施的不断完善，不仅使生活在小城镇的居民出行便利，能接受良好的教育，享受较好的医疗卫生服务等，而且对提高农民文化素质，丰富农民物质和精神生活，起到了促进作用。
（二）乡镇经济实力进一步增强
2008年，全市乡镇完成地区生产总值1641.5亿元，同比增长17.7%，比全市生产总值增速高5.5个百分点；占全市经济总量的54.6%，比上年提高1.1个百分点；非农产业增加值1552.8亿元，占全市乡镇地区生产总值的94.6%，比上年提高1.0个百分点。实现地方财政收入34.0亿元，同比增长25.9%；固定资产投资完成额为996.4亿元，比上年增长29.8%，高于全市平均水平；占全市固定资产投资完成额的56.2%，比上年提高0.1个百分点。三次产业的结构由上年的6.4：70.8：22.8演变为5.4：70.9：23.7，产业结构继续优化。
（三）郑州市乡镇企业规模强于全省
1．乡镇企业发展全省领先
经过近几年的小城镇建设，郑州市乡镇企业有了较快发展。2008年底，郑州市乡镇企业达到5.9万个，占全省乡镇企业总数的10.5%，平均每个乡镇拥有企业630多个，比全省平均值多332个，其中工业企业2.9万个。工业企业占乡镇企业总数的比重为49.2%，比全省平均水平高1.7个百分点；全市乡镇企业从业人员103.3万人，占乡镇总人口的比重为25.8%，比全省平均水平高出13.8个百分点，其中工业企业从业人员75.1万人，占总从业人员的比重为72.7%。
2．乡镇企业吸纳就业能力较强
2008年底，全市乡镇总人口400.5万人，其中外来人口41.3万人，占总人口的10.3%，乡镇从业人员230.2万人，占总人口的57.5%，外来从业人员27.6万人，占总从业人员的12.0%，比全省高出4.1个百分点；非农产业从业人员144.7万人，占总从业人员的62.9%，比全省高出16.4个百分点。中牟县城关镇是全市人口最多的乡镇，乡镇总人口103447人，其中外来人口34677人，占总人口的33.5%，乡镇从业人员70177人，占总人口的67.8%，外来从业人员20143人，占外来人口的58.1%；金水区庙李镇是全市外来人口最多的乡镇，乡镇总人口为58500人，其中外来人口42856人，占总人口的73.3%，乡镇从业人员38989人，占总人口的66.7%，外来从业人员35807人，占外来人口的83.6%。
（四）农民专业合作经济组织不断发展
农民专业合作经济组织是由政府牵头或者农民自发组成、自愿联合、民主管理的互助经济组织，它是乡村个体经济相互连接的纽带，对农村经济的发展起到一定的促进作用。截至2008年底，郑州市农民专业合作经济组织764个，平均每个乡镇8.1个，比全省平均数高出3.5个，农业专业合作经济组织成员达到68835户，占乡镇总户数的6.4%，比全省高出3.8个百分点。
（五）农民收入持续增长，生活水平日益提高
2008年，全市农民人均纯收入7548元，比上年增长15.6%；乡镇人均储蓄存款余额9040元，比上年增长13.1%；农村居民人均住房面积46.4平方米，比上年增加0.9平方米；生活燃气普及率72.8%，比上年提高1.9个百分点；参加农村合作医疗保险的人口达385.5万人，参合率96.8%，比上年提高1.9个百分点。
（六）特色小城镇蓬勃发展
发展小城镇经济是提高小城镇的经济集聚能力，实现农村工业化的重要途径。农村工业化水平是衡量一个地区城镇化水平的重要标志。我们认为，小城镇已成为农村工业发展的重要载体和依托，小城镇工业的发展为加速农村城镇化提供了坚实的物质基础，是农村城镇化的主要动力。郑州市大部分小城镇本身就是农村工业发展的伴随物，像登封市大冶镇、巩义市回郭镇、中原区须水镇、荥阳市高山镇、荥阳市城关乡等实力较强、发展较快的乡镇都是在以工兴镇的基础上发展起来的。经过多年的积累，这些镇已积聚了相当的实力，成为当地县域经济的主要支撑，同时也促使了乡镇企业向小城镇集聚，农业人口、资金、技术向小城镇集聚，并带动了小城镇第三产业的发展，增强了小城镇的辐射带动能力。如荥阳市高山镇
2008年底，荥阳市高山镇总户数0.7万户，总人口2.5万人，共有各类企业2082个，其中工业企业916个。企业从业人员1.2万人,其中工业企业从业人员1.1万人, 企业实交税金总额7599万元，财政总收入8639万元，2008年固定资产投资完成额12.8亿元，各类市场6个，公园9个，图书馆、文化站13个。阀门产业是该镇的支柱产业，2008年底，高山镇各类阀门企业达408家，其中规模以上企业9家，通过ISO9001国际质量体系认证的有6家，年产量达20多万吨，生产规格1500多种，产品销往全国30多个省、市、自治区及欧美地区，全国共设阀门销售网点1018个，销售人员达10076人。荥阳市高山镇被河南省中小企业局命名为“河南省阀门之乡”、“河南省重点产业集群”。 高山镇以阀门产业为依托，大力发展相关配套服务产业。目前该镇的配套企业已达317家，其中纸箱包装业3家，个体运输业175户，托运站8家，标牌厂19家，餐饮、住宿等服务业81家，有效拉长了阀门产业链条，安置转移农村剩余劳动力1000余人，极大带动了高山镇经济的快速发展。发展小城镇经济要积极培育“一镇一品”、“一镇一业”的发展模式，形成本地的特色。
四、影响郑州市小城镇经济发展的因素
近年来,小城镇建设取得了长足的发展, 小城镇的聚集功能、经济带动、辐射功能和吸纳农村富余劳动力、带动农民增收功能得到充分发挥，但是仍然存在如下很多问题，与加快城镇化进程，进一步提高郑州市的首位度的要求还有差距。
（一）规模仍偏小，聚集效应有待挖潜
一般理论认为小城镇人口应为5万人以上，镇区人口2—3万人才能产生一定的聚集效应。2008年，郑州市建制镇人口在5万人以上的有18个，占建制镇个数的25％，镇区人口在2万人以上的与建制镇人口在5万人以上的相等。镇区人口是反映小城镇发展水平高低的重要指标之一，由于它的数量较少，造成小城镇发展空间和辐射区域狭小，对资源的利用能力小，对周边的资源和资金的吸引小，使城镇功能的发挥受到影响。同时，许多小城镇的基础设施配套水平不高，非农产业基础薄弱，缺乏有利的产业支撑，就业机会少，对农村劳动力吸纳力弱。这势必妨碍小城镇聚集效应的发挥和第三产业的发展。
（二）规划需加强，体制障碍有待理顺
发展规划缺乏连续性，城镇建设盲目攀比，不结合实际，没有量体就裁衣的现象仍然存在。导致城镇规划建设，有头没尾，虎头蛇尾，严重影响了发展进程。
小城镇建设中仍存在一些政策和体制性障碍，制约了小城镇的发展，如农村土地流转制度、小城镇社会保障制度、城乡户籍制度等尚未完善，小城镇发展的环境尚未真正形成。受上述制度约束，农村劳动力非农就业形式大多数都是采取半工半农，就业者“离土不离乡，进厂不进城”，农村剩余劳动力只“流动”不“转移”，导致农村工业与农村城镇化相分离，制约了小城镇的快速发展。
（三）资源束缚力加大，生态环境有待改善
由于有些地方对生态环境问题重视不够，在小城镇发展过程中掠夺性开发利用资源，污染破坏了生态环境。突出表现为：一是城镇发展建设不当对一些重要生态功能用地造成新的破坏;二是城镇发展环境管理跟不上，环境基础设施建设滞后，导致污染加剧;三是城镇周边农村生产和生活污染依然严重，在一定程度上制约了城镇环境质量的改善;四是一部分乡镇企业，科技含量不高，很少考虑“三废”处理和环境保护，甚至把在大城市无法立足的污染企业转移到小城镇，使小城镇的生态环境日益恶化。
（四）资金投入过于单一，融资渠道有待优化
目前，小城镇的投融资体制虽呈现出多元化的特点，但政府仍然是最重要的投资者，各类企业、个人参与投资的很少，在吸引社会资本上缺乏有效的机制，不能调动社会闲散资金投入到小城镇建设中来。而随着农村税费改革工作的进一步推进和深化，乡镇财政状况紧张、资金短缺现象比较普遍，不利于小城镇的健康发展。
五、积极培育小城镇经济增长点的几点建议
依据郑州市小城镇经济发展现状和面临机遇，对今后一段时期，如何积极培育郑州市小城镇新的经济增长点提出以下建议：
（一）抓龙头，制订小城镇发展规划
规划是小城镇建设的龙头。规划水平的高低决定了小城镇建设的层次和水平。因此，必须根据“有利生产、方便生活、繁荣经济、保护环境和可持续发展”的总体要求，首先制订和完善小城镇发展规划。在规划编制过程中，要立足当地资源优势，结合区域经济的总体发展要求，做到规划科学、布局合理、适度超前、准确定位，将社会、经济、文化、环境的协调发展作为小城镇规划的核心内容，明确小城镇的性质和发展方向，科学确定人口和用地规模，对基础设施和公共设施进行合理配置。同时，合理划分工业小区、生活小区、商业小区、文教小区和各类市场，使其相互衔接，功能配套，共同构成能够体现区域特点、文化传统和民风社俗，具有地方特色和时代风貌的小城镇，以充分发挥小城镇的聚集和辅射功能。规划一旦批准，即具有法律效力，必须严格按规划进行建设，绝不能因个别领导的意见或投资者的要求而违法滥建，以确保规划的严肃性和长效性。
（二）抓重点，完善小城镇基础设施
基础设施是小城镇工业生产、商品流通以及居民生活的基本物质条件。完善的基础设施是小城镇功能作用发挥的前提，也是农村工业和人口向城镇聚集的根本保证。因此，在小城镇建设中，要始终把基础设施建设放在优先规划和发展的位置，做到倾斜投入，提前行动。目前小城镇基础设施主要应做好硬化“两道”，即进出小城镇的公路主干道和镇区内的主街道；装备“三电”，即输变电站、程控电话和电子网络；解决“三水”，即供水、排水和节约用水；搞好“四化”，即按照规划要求，对小城镇进行绿化、亮化、美化和优化。同时，还要着力搞好文教、卫生设施配套，兴办幼儿园、小学、中学或职业学校，解决居民子女入托上学问题。增加娱乐设施，配套建设影剧院、有线电视和宣传专栏，丰富居民的精神文化生活。建设和不断完善医疗卫生设施，以确保居民防病就医，解除后顾之忧。
（三）抓支撑，培育小城镇支柱产业
经济发展是城镇化的动力，产业支撑是城镇化的灵魂。加快小城镇建设必须重视经济的发展，做大支柱产业，尤其要壮大二、三产业。首先，要引导民营企业向小城镇集中，每个小城镇特别是重点中心城镇都应规划和建设好工业小区，并采取有力措施鼓励民营企业入园发展。这既可使小城镇基础设施得以充分利用，又有利于民营企业连片发展，形成规模优势。第二，以市场建设为重点，大力发展第三产业。要依托产业优势和产品优势，选准市场定位，培育具有地方特色、规模较大、集散功能较强的农产品、工业品专业市场，走小产品、大市场的路子，以市场带动小城镇发展。第三，培育农业产业化龙头。结合农业结构调整，在小城镇周围建立起集约化程度较高的农副产品基地，并积极发展农副产品加工企业和流通企业，健全和完善产前、产中、产后全过程配套服务体系，以充分发挥小城镇对农业产业化的推进作用。具备条件的小城镇，还应充分利用风景名胜、自然遗迹和人文景观发展观光旅游业，以促进人流、物流向小城镇的聚集。
（四）抓关键，筹措小城镇建设资金。
资金问题是小城镇建设的难点和关键，也是制约小城镇发展的瓶颈。因此，必须创新小城镇建设资金筹措的渠道和机制，才能从根本上解决问题。要坚持“以地生财，以财建镇”的思路，充分利用级差地租，通过对土地使用权的拍卖、出让、转让和出租，筹措建设资金。要加大改革力度，将准经营性和纯经营性的基础设施推向市场，并出售冠名权、广告权等小城镇的无形资产，实现以业筹资。要放宽市场准入制度，鼓励企业和个人投资或参与建设小城镇的公用设施，如水厂、污水处理厂和医院、学校等。要加快小城镇公用事业和企业的公司制改革，培育公用事业融资市场，加大证券、资本市场融资力度，最广泛地吸引社会资金。要鼓励以小城镇某项基础设施为基础成立公司，负责筹措资金和基础设施的建设或项目承包，并对建成后的基础设施进行管理、维护和收费。同时，还要积极探索BOT(见注)等项目融资方式，广泛吸引外商、外资到小城镇投资建设，以逐步形成“市场主导、多方投资”的新格局。
（五）抓根本，解决小城镇建设用地
土地是小城镇建设的载体和根本。根据我国地少人多的基本国情，小城镇建设必须走集约化用地的路子。应在公开、公平、公证和依法保护农民合法权益的基础上，坚持占补平衡原则，做到集约用地和保护耕地。首先，要高起点制订科学、合理的小城镇建设用地规划，这是节约用地和保证用地的基础。第二，要积极盘活存量土地。对荒芜闲置的国有土地依法收回，对停产、半停产企业和批多建少企业的闲置土地依法转让、开发，并探讨农村集体建设用地使用权流转和连村并点的路子，以满足城镇建设，提高土地利用效率。第三，要加大开发土地整理力度。通过有计划地开发未利用土地和对田、水、路、林的综合整治以及水毁农田的复垦工作，增加耕地面积，以解决小城镇建设用地指标。小城镇建设用地除法律规定可以划拨之外，一律实行有偿使用。其有偿使用的收益，可集中用于小城镇的建设和开发。
（六）抓保障，创新小城镇管理制度。
要想加快小城镇建设步伐，使从事非农产业的农民能够进得来、住得下、干得开、稳得住，就必须对小城镇的管理制度进行改革和创新。首先是户籍管理制度，使具有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，能根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等的待遇。第二是住房制度，应允许农民自带退宅还耕指标进入城镇，在规划的城镇住宅区建设住房，其建设用地不占用年度非农建设占用耕地指标。第三是社会保障制度，农民进城落户，应享有城镇居民同等的失业、养老保险等政策。城镇政府要主动解决他们生产、生活上的后顾之忧。第四是土地流转制度，可保留进城农民的承包土地及其土地承包权。在农民自愿的情况下，要通过委托经营、租赁经营或有偿转包等形式，解决好土地使用权的合理流转。同时，还要对人才政策、投资政策以及教育政策等方面进行改革和创新，为农民进城提供制度上的保障，以加快小城镇建设步伐。
六、郑州市小城镇发展面临的机遇
当前郑州市小城镇发展面临机遇:一是国家关于加快新农村建设的重大战略部署和走中国特色城镇化道路，促进大中小城市小城镇协调发展的政策建议,为全市小城镇发展提供了难得的历史机遇;二是中部崛起战略开始实施,已成为郑州市经济持续快速稳定发展的强大动力;三是国民收入分配格局开始明显向“三农”调整和倾斜,政府支农力度空前加大,公共财政逐步惠及农村;四是郑州市综合经济实力明显增强,初步进入了以工促农、以城带乡的新阶段,为全市农业、农村发展奠定了较好基础;五是国际、国内产业转移,有利于促进农村劳动力向非农产业转移。
注：
BOT即Build Operate Transfer，是英文单词建设（Build）、经营（Operate）、移交（Transfer）的缩写，即，是政府或相关部门将一个基础设施项目的特许权授予承包商，承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并通过收取使用费或服务费，回收成本、偿还债务、赚取合理利润，特许期结束后将项目所有权无偿移交政府或相关部门。
参考文献
1．中国小城镇建设研究…………………………………………………………张成树
2．加快小城镇建设步伐…………………………………………………………李日升
3．浅谈开展小城镇建设的意义及方法…………………………………………王 锐
4．发展小城镇经济比小城镇建设更具战略意义和现实意义…………………王海林夏安宁、钱良信、柴修发
郑州市农调队信息处
2009年12月8日 |
